У Росії створена багатоступенева система політичного управління. Дана її особливість простежується в самих різних аспектах. Так, органи влади в РФ діляться на державні і муніципальні. У ряді випадків вони розглядаються в єдиному контексті. Але, за Конституцією, державна і муніципальна влада в Росії повинні функціонувати незалежно. Які критерії їх розмежування?

Співвіднесення державного і муніципального управління

Перш ніж досліджувати функції державного і муніципального управління, розглянемо те, яким чином співвідносяться два розглянутих поняття. З чим пов'язана в принципі необхідність їх розмежування?

Є думка, що державне і муніципальне управління слід розглядати в різних контекстах в силу того, що в Конституції РФ закріплені положення, за якими і те й інше повинні бути розділені. Тобто, виходячи з логіки основного закону Росії, державне і муніципальне управління - дві самостійні системи реалізації політичної влади. Але які фактичні критерії їх розмежування?

Таким може бути перш за все механізм формування владних органів. Якщо говорити про муніципальних органах управління - тих, що функціонують в містах та районах РФ, то відповідні посади в них займають люди, які визначаються виходячи з волевиявлення громадян відповідних населених пунктів. Мер міста або голова міськради не може бути призначений президентом РФ. У свою чергу, державні органи влади цілком можуть формуватися при безпосередній участі федеральних структур. Так, довгий час глави російських регіонів призначалися президентом РФ.

Інший критерій, що зумовлює розмежування таких понять, як муніципальне і державне управління - завдання і функції відповідних структур влади. У першому випадку мова йде про ефективне управління локальними економічними і політичними процесами. Робота муніципальних органів влади в конкретному місті не передбачає безпосереднього впливу на відповідні активності в інших населених пунктах, навіть є сусідами.

Функції державного управління

У свою чергу, функції держави та державного управління набагато ширше. Вони передбачають вирішення завдань національного масштабу, в ряді випадків виходять і на міжнародний рівень. Рішення, що приймаються на рівні державного управління, як правило, впливають на всі локальні адміністративно-політичні одиниці. Можна відзначити, що в системі організації влади в РФ функції держави і державного управління розподілені на 2 рівні - федеральний і регіональний. Частина повноважень політичного центру віддається, таким чином, в суб'єкти РФ. Основний мотив тут - найкраща пристосованість регіональних влад до вирішення завдань на конкретних територіях, знання ними локальних факторів, що впливають на успішність досягнення поставлених цілей.

Деякі функції державного і муніципального управління можуть збігатися. Перш за все - в обох випадках - перед владою ставиться ключова соціальна задача, яка полягає в забезпеченні стабільного розвитку держави, високого рівня життя громадян, здійсненні господарської модернізації. Загальні функції державного і муніципального управління - це ефективний збір податків, а також грамотний розподіл бюджетних коштів.

Таким чином, два описуваних механізму реалізації політичної влади можуть розглядатися як в єдиних контекстах, так і за умови роздільного розподілу функцій.

Підпорядковане чи муніципальне управління державним?

Дане питання викликає дискусії в середовищі юристів і експертів. З одного боку, поняття і функції державного управління, виходячи з положень Конституції РФ, слід розглядати окремо від відповідних характеристик муніципальних механізмів. Будь-який закон, який би зобов'язував, умовно кажучи, мера міста підкорятися безпосередньо президентові РФ, міг би розглядатися як такий, що суперечить Конституції Росії.

Разом з тим функції державного управління в частині бюджетної політики, реалізації федеральних програм часто припускають як раз таки підзвітність муніципалітетів держструктурам. Якщо на рівень локального бюджету були переведені якісь кошти з державних резервів, то вони повинні бути витрачені цільовим призначенням. Аналогічно федеральні програми повинні ефективно реалізовуватися на муніципальному рівні.

Таким чином, поняття і функції державного управління в РФ можуть, з одного боку, не припускати ніякої підпорядкованої ролі муніципалітетів, з іншого - на практиці комунікації між органами влади на різному рівні можуть характеризуватися підзвітністю локальних структур федеральним (або регіональним, які також входять в систему державної влади). У свою чергу, органи влади суб'єктів РФ - міністерства, територіальні представництва агентств і служб повністю підзвітні політичного центру. Разом з тим регіони можуть характеризуватися більшою, ніж муніципалітети, бюджетної самостійністю щодо федеральних фінансових ресурсів.

Виражена субординація при співвіднесенні повноважень державних і муніципальних структур влади спостерігається в сфері правового регулювання. Локальні закони повинні повністю відповідати тим, що приймаються політичним центром. Міський парламент не може випустити акт, який би суперечив положенням регіональних або федеральних джерел.

Структура державного і муніципального управління

Для початку розглянемо основні елементи структури, що формують інститут державного та муніципального управління в Росії. Такими можна вважати: суб'єкт, об'єкт, а також зміст. Яка специфіка першого елемента?

Суб'єктом державного (муніципального) управління прийнято вважати якийсь орган влади: мерію, міська рада, парламент, регіональну або федеральну структуру влади. Вони можуть діяти в межах своїх повноважень, які закріплені в різних джерелах права.

Об'єктами державного або муніципального управління можна вважати соціальні відносини між громадянами, організаціями та органами влади - федеральними, регіональними, муніципальними. Відповідні правовідносини регулюються за допомогою видання законів і норм, також розподілених по трьох зазначених рівнях. Дані джерела права повинні носити публічний характер.

Функції державного управління або відповідні характеристики муніципальних політичних механізмів повинні визначатися самими громадянами в ході демократичних процедур, або компетентними суб'єктами, яким люди делегують право здійснювати необхідні активності.

Зміст управління на рівні держави і муніципалітетів

Розглянемо специфіку змісту розглянутих різновидів політичних механізмів. На що варто звернути увагу в першу чергу?

Зміст відповідних активностей багато в чому визначають окремі функції державного управління. Такі як, наприклад, контроль над виконанням бюджету. У цьому випадку зміст державного управління буде включати процедури формування цілей і рішення задач, пов'язаних з оптимізацією оподаткування або підвищення ефективності розподілу фінансових ресурсів.

Зміст політичних механізмів, про які йде мова, може включати процедури формування державних або муніципальних органів влади. Як правило, мова в даному випадку йде про якісь демократичних механізмах, які передбачають участь громадян. Розглянемо їх сутність докладніше.

Демократичні механізми в державному і муніципальному управлінні

Отже, функції державного управління РФ можуть бути виконані тільки за умови легітимного формування відповідних органів влади. У Конституції Росії та інших ключових правових актах провідна роль в даних активностях відведена громадянам. Саме їх волевиявлення - визначальний фактор у формуванні державних і муніципальних органів влади, в призначенні на відповідні посади певних осіб.

Що стосується локальних політичних структур, то демократичних процедур, що передбачені російським законодавством, в даному випадку можуть бути реалізовані за допомогою двох основних механізмів. По-перше, це прямі вибори виконавчих органів муніципальної влади. Таким найчастіше є адміністрація міста чи мерія. В рамках прямого механізму громадяни самі вирішують, хто буде мером. По-друге, це призначення глави адміністрації міста парламентськими структурами відповідного населеного пункту. У свою чергу, депутати локального законодавчих зборів в цьому випадку повинні обиратися громадянами. По-третє, обидві гілки влади в місті - виконавча і законодавча, можуть формуватися при безпосередній участі громадян.

Вибір конкретного механізму залежить від особливостей культури політичної участі в тому чи іншому населеному пункті, від специфіки розподілу повноважень між мерією і парламентом в конкретному місті.

Функції державного управління, як ми відзначили на початку статті, як правило, набагато ширше, ніж у випадку з відповідними характеристиками муніципальних політичних механізмів. Тому передбачається досить активну участь громадян у формуванні гілок влади на рівні регіону або політичного центру. У першому випадку жителі конкретного суб'єкта РФ можуть вибирати як главу регіону, так і депутатів парламенту. Якщо мова йде про політичний центр - громадяни обирають президента, який очолює виконавчу гілку влади, а також формують склад однієї з палат Федеральних Зборів - Держдуми.

Законодавчі та виконавчі органи на різних рівнях

Ми вивчили те, як формуються органи державної і муніципальної влади в Росії. Ми виявили, що в обох випадках мова йде про створення як законодавчих, так і виконавчих структур. Але чи будуть відрізнятися функції між такими, якщо зіставляти відповідні політичні інститути на різних рівнях влади? Наскільки схожі функції виконавчих органів державного управління з такими, що характеризують муніципальні структури?

Якщо мова йде про федеральних і регіональних структурах, то головне їхнє завдання - забезпечувати ефективне застосування положень джерел права, прийнятих на законодавчому рівні політичним центром і парламентами суб'єктів РФ відповідно. У свою чергу, муніципальні органи виконавчої влади повинні впроваджувати в практику закони, затверджені місцевими законодавчими структурами - наприклад, міськими радами. Таким чином, сфери та функції державного управління та муніципального в частині співвіднесення законодавчих і виконавчих органів в цілому дуже схожі. Основна відмінність між ними - в рівнях джерел права. Муніципальні виконавчі органи забезпечують реалізацію тільки локальних законів і норм. Регіональні та федеральні - тих джерел права, що прийняті парламентами суб'єкта РФ і політичного центру відповідно. Основний критерій, якому повинні відповідати закони першого типу - відсутність протиріч з положеннями джерел права другого і третього типу.

Підзвітні законодавчі структури муніципалітетів таким, що функціонують на рівні суб'єкта або політичного центру? Можна відзначити, що локальні парламенти в РФ можуть працювати практично повністю автономно. Найголовніший критерій, якому повинні відповідати їх активності, ми визначили вище - видаються державними парламентами закони не повинні суперечити державним, що приймаються на рівні регіонів або політичного центру.

Те ж можна сказати і про виконавчу владу в муніципалітетах. Прямий підзвітності мери міст перед регіональними і федеральними структурами не мають. Разом з тим на практиці участь муніципалітетів в федеральних і регіональних програмах може припускати формування додаткових механізмів відповідальності місцевих органів виконавчої влади перед державними.

Яка специфіка судових органів влади на муніципальному, регіональному та федеральному рівні? Можна відзначити, що відповідна гілка політичного управління в РФ характеризується набагато більш суворої субординацією, ніж при зіставленні законодавчих і виконавчих структур (в більшій мірі, звичайно, тут простежується схожість зі специфікою комунікації інститутів другого типу). Рішення судів першої інстанції, локалізованих в конкретних муніципалітетах, можуть переглядатися на рівні регіональних структур, а після - федеральних.

Специфіка місцевого самоврядування

Вивчивши те, що являють собою структура і функції державного управління, ми можемо розглянути специфіку політичних механізмів, що реалізуються саме на муніципальному рівні.

Так, для початку досліджуємо трактування відповідного поняття, що поширені в середовищі російських дослідників. Поняття «місцеве самоврядування» та «муніципальне управління» можна вважати синонімами. Для визначення відповідних термінів ми можемо звернутися до положень Європейської хартії про місцеве самоврядування. Так, розглядається поняття можна трактувати як право, а також реальну здатність локальних органів регламентувати значний обсяг державних справ і управляти ними, функціонуючи в рамках закону, при готовності брати відповідальність і діях в місцевих інтересах.

Муніципальне управління, як ми зазначили вище, в Конституції РФ відокремлене від державного. Фактично ж його самостійність простежується не у всіх сферах, але в багатьох аспектах.

Основні критерії місцевого самоврядування, які виділяють російські дослідники:

  • автономність адміністративного контролю муніципального органу влади над локальною територією;
  • відсутність суворої підзвітності муніципального органу влади державному;
  • участь громадян міста або району в локальних політичних процесах, гарантії надання соціального захисту жителів муніципалітету з боку місцевих органів влади.

Співвіднесення державної і муніципальної служби

Наступний аспект, в якому корисно буде розглянути функції системи державного управління, а також муніципальних політичних механізмів - специфіка відповідних видів цивільної служби. Справа в тому, що не всі посади в структурах влади на тому чи іншому рівні виборні. Значний відсоток співробітників відповідних установ - призначаються на свою посаду в рамках службових контрактів.

Наскільки велика різниця між державною і муніципальною службою? В принципі, закономірність тут схожа з такою, що характеризує співвідношення виконавчих і законодавчих гілок влади на різних рівнях. Держслужбовці - як на державних посадах, так і на муніципальних, в принципі, можуть займатися однією і тією ж роботою. Їх позиції можуть звучати абсолютно однаково. Це не дивно, оскільки ключові функції органів державного управління і муніципальних політичних механізмів, в принципі, збігаються.

Відносно російських службовців - до них пред'являються практично однакові вимоги в частині професійної компетентності під час вступу на службу і укладення відповідного контракту незалежно від рівня функціонування того чи іншого органу влади. У свою чергу, практичний зміст діяльності службовців на державних і муніципальних посадах може відрізнятися в силу різниці правової бази, що становить основу роботи фахівців на відповідних посадах. Передбачається, що держслужбовці будуть спиратися в своїй діяльності головним чином на федеральні і регіональні закони. Співробітники на відповідних посадах в органах муніципальної влади будуть задіяти найчастіше локальні джерела права, які затверджуються парламентами міст і районів.

Держслужбовці в своїй діяльності, як правило, підзвітні вищестоящим структурам влади. Наприклад, людина, що працює в Міністерстві фінансів Республіки Башкортостан, повинен буде погоджувати свої активності з Мінфіном РФ. У свою чергу, громадянин, який займає посаду муніципального службовця в Комітеті з питань фінансів, податкової та кредитної політики Барнаула, буде зобов'язаний підкорятися розпорядження Мінфіну РФ тільки в разі, якщо це прямо пропонується тим чи іншим джерелом права.

Таким чином, основні функції державного управління знаходять відображення також і на рівні муніципальних політичних процесів. Однак, безпосередній зміст активностей на різних рівнях може бути несхожим в силу различающейся правової бази, яка лежить в основі діяльності службовців та виборних осіб.

Державне управління на підприємстві

В Росії значний відсоток підприємств знаходиться у володінні держави. Яка специфіка організації менеджменту в таких фірмах? Функції державного управління організацією, яка здійснює ті чи інші комерційні активності, звичайно ж, будуть значно відрізнятися від тих, що характерні для політичних процесів. У деяких аспектах між ними можна знаходити кореляцію — наприклад, якщо мова йде про вирішення соціальних завдань, пов'язаних з працевлаштуванням громадян або економічним розвитком регіону. Але функції управління підприємством, здійснюваного державою, будуть характеризуватися, передусім, рішенням господарських завдань. Таких як підвищення рентабельності виробництва, пошук нових партнерів, постачальників, освоєння перспективних ринків збуту і т. д. В цьому сенсі державні підприємства можуть задіяти схеми менеджменту, властиві для приватних структур.

На держпідприємствах в загальному випадку не передбачається формування посад, на які призначаються люди в рамках службових контрактів. Як правило, співробітники відповідного типу компаній укладають трудові договори з роботодавцем. У деяких сегментах економічної діяльності підходи державних і приватних підприємств і зовсім важко помітні - наприклад, в банківській сфері. Те ж саме, ймовірно, можна сказати про нафтогазовий сектор. Разом з тим в ряді випадків функції і методи державного управління все ж можуть впроваджуватися практику менеджменту на держпідприємствах. Наприклад, це може стосуватися вибудовування відносин між керівними структурами фірми по вертикалі - так як це відбувається, наприклад, у разі взаємодії федеральних і регіональних органів влади.